AUn aspecto crítico del impuesto a la propiedad, pero que rara vez se aborda en el debate público, es su “incidencia económica”, o quién soporta realmente la carga del impuesto, a diferencia de su incidencia legal, o quién literalmente paga el impuesto. Por ejemplo, un propietario puede pagar una factura de impuestos sobre la propiedad, pero si parte del impuesto se compensa con un aumento de la renta, entonces el inquilino soporta esa parte de la carga fiscal. No es sorprendente que las estimaciones de la incidencia económica de los impuestos dependan de la capacidad de respuesta relativa de la oferta y la demanda a los cambios de precios inducidos por los impuestos, factores que explican hasta qué punto los consumidores y las empresas pueden cambiar su comportamiento para evitar el impuesto.
La incidencia económica de un impuesto también se ve afectada por el fenómeno de la “capitalización”: cambios en los precios de los activos que reflejan los valores actuales descontados de los efectos económicos de cambios futuros en los impuestos y/o el gasto público. Por ejemplo, un aumento en los impuestos a la propiedad, manteniendo los gastos constantes, podría capitalizarse en el valor de la tierra o la casa. Los precios de estos activos podrían caer por el valor presente del aumento proyectado en los impuestos futuros, mientras que los aumentos en los gastos, manteniendo constantes los impuestos sobre la propiedad, podrían tener efectos compensatorios.
Estos efectos de capitalización deben incluir los efectos de otros cambios de precios inducidos por los impuestos, como cambios en las rentas futuras de viviendas o terrenos. En principio, la incidencia económica de todos estos efectos de capitalización es sobre los propietarios de terrenos y viviendas al momento de la imposición del impuesto, cuando los efectos se “capitalizan” como cambios únicos en los precios de estos activos. Estos cambios de precios también afectan significativamente la carga económica final del impuesto sobre los compradores posteriores.
Vistas del impuesto sobre beneficios frente al impuesto sobre el capital
La complejidad de medir todos estos efectos implica que determinar la incidencia económica de los impuestos es uno de los problemas más difíciles de las finanzas públicas, y el impuesto predial no es una excepción. De hecho, el debate sobre la incidencia del impuesto a la propiedad residencial se ha prolongado durante al menos los últimos treinta años y aún está lejos de resolverse. La opinión profesional sobre la incidencia del impuesto generalmente se divide entre el punto de vista del “impuesto sobre los beneficios” y el punto de vista del “nuevo” o “impuesto sobre el capital” (Zodrow 2001).
Bajo la perspectiva del impuesto a los beneficios, el impuesto a la propiedad se considera un cargo al usuario por los servicios públicos recibidos. Por lo tanto, cumple la función de un impuesto local por cabeza o impuesto sobre beneficios tal como lo concibió Tiebout (1956) en su célebre análisis de cómo la competencia interjurisdiccional, junto con la movilidad del consumidor, puede conducir a la provisión eficiente de servicios públicos locales. Las implicaciones para los contribuyentes son triples. En primer lugar, como impuesto sobre beneficios, el impuesto sobre la propiedad es simplemente un pago por los servicios públicos recibidos, de forma análoga a las compras de bienes y servicios para los mercados privados. Segundo, debido a que el impuesto a la propiedad funciona como un precio de mercado, su uso implica que los servicios públicos locales se brinden de manera eficiente. En tercer lugar, el impuesto sobre la propiedad, como todos los impuestos sobre beneficios, no produce una redistribución del ingreso entre los hogares y, por lo tanto, no tiene impacto en la distribución del ingreso.
En comparación, según la visión del impuesto al capital derivada por Mieszkowski (1972) y elaborada por Zodrow y Mieszkowski (1986b), el impuesto a la propiedad es un impuesto sobre el uso del capital y, por lo tanto, distorsiona de manera ineficiente la asignación de recursos al expulsar la inversión de capital de las jurisdicciones con impuestos altos. y en jurisdicciones de impuestos bajos. El punto de vista del impuesto al capital divide la incidencia del impuesto a la propiedad en dos componentes. La carga impositiva promedio nacional es, en efecto, un “impuesto sobre las ganancias” que soportan todos los propietarios de capital, incluidos los propietarios de viviendas, las empresas y los inversionistas. Los componentes locales o de “impuestos especiales” de las tasas de impuestos sobre la propiedad que caen por encima o por debajo del promedio nacional se soportan localmente a través de cambios en las rentas de la tierra, los salarios o los precios de la vivienda.
Los efectos de incidencia de los impuestos locales que son más altos y más bajos que el promedio nacional tienden a cancelarse entre sí en el agregado. Por lo tanto, el efecto del impuesto a las ganancias es el principal factor que determina la incidencia y los efectos distributivos del impuesto a la propiedad. Sin embargo, desde la perspectiva de cualquier jurisdicción tributaria única, la carga de los gastos locales financiados por el impuesto a la propiedad tiende a ser soportada principalmente por los residentes locales.
El punto de vista del impuesto sobre el capital tiene implicaciones diferentes para los contribuyentes en las tres áreas mencionadas anteriormente para el punto de vista del impuesto sobre beneficios. Primero, el impuesto tiene algunos beneficios significativos en el sentido de que los aumentos de impuestos locales tienden a ser asumidos por los residentes locales. En segundo lugar, el impuesto distorsiona de manera ineficiente las decisiones de consumo de vivienda; además, el uso del impuesto local sobre la propiedad también puede conducir a una prestación insuficiente e ineficiente de los servicios públicos locales si los funcionarios gubernamentales, preocupados por la pérdida de inversión inducida por los impuestos, reducen el nivel de los servicios públicos (Zodrow y Mieszkowski 1986a). En tercer lugar, debido a que el efecto principal del uso nacional del impuesto sobre la propiedad es una reducción de los rendimientos después de impuestos para los propietarios de capital, es un impuesto altamente progresivo. No obstante, desde la perspectiva de una única jurisdicción fiscal, el impuesto local no lo soportan los propietarios del capital en su conjunto sino los residentes locales y es un impuesto aproximadamente proporcional. (Consulte la Tabla 1 para obtener un resumen de estos dos puntos de vista).
Capitalización e Incidencia del Impuesto Predial
Mi investigación reciente patrocinada por el Instituto Lincoln se ha centrado en un aspecto único pero crítico de este debate de larga data. Remontándose al trabajo seminal de Oates (1969), la evidencia empírica de la capitalización interjurisdiccional de los valores descontados de los impuestos locales sobre la propiedad y los servicios públicos en los precios de la vivienda se ha interpretado como que ofrece apoyo a la idea de que los impuestos sobre la propiedad pueden verse como pagos por servicios públicos locales recibidos, en consonancia con el punto de vista del impuesto sobre beneficios.
Esta noción se extendió al caso de la capitalización intrajurisdiccional en el trabajo pionero de Hamilton (1976). En este modelo, que se caracteriza por hogares perfectamente móviles con demandas heterogéneas de vivienda y oferta fija de vivienda, la capitalización fiscal intrajurisdiccional convierte el impuesto predial local en un impuesto de beneficio puro, aunque todas las viviendas no sean idénticas. Específicamente, las viviendas de alto valor se venden con un descuento que refleja el valor presente capitalizado de su “diferencial fiscal”, el valor presente del exceso de impuestos futuros pagados en relación con los servicios públicos recibidos.
De manera similar, las viviendas de bajo valor deben venderse con una prima que refleje el valor presente capitalizado de la medida en que los impuestos futuros pagados sean menores que el valor de los servicios públicos recibidos. Como resultado, todos los hogares “pagan por lo que reciben” en servicios públicos, y el impuesto predial es un impuesto de beneficio eficiente. Por lo tanto, la capitalización implica que es inútil seguir la estrategia convencional de comprar una casa de bajo valor en una comunidad de alto valor para recibir servicios locales a un costo relativamente bajo.
Al respaldar la idea de que la combinación de regulaciones estrictas de zonificación y capitalización fiscal convierte el impuesto a la propiedad en un impuesto a los beneficios, Fischel (2001) interpreta la extensa literatura sobre la capitalización de los impuestos a la propiedad y los servicios públicos como una demostración de que la “capitalización fiscal está en todas partes”. Concluye que el apoyo empírico de la capitalización fiscal proporciona evidencia convincente de que la visión del impuesto sobre beneficios describe con precisión los efectos del impuesto sobre la propiedad. Fischel presenta este argumento en el contexto de un modelo en el que los gobiernos locales son análogos a las corporaciones municipales que maximizan el valor de la vivienda de los “accionistas propietarios-votantes” que se esfuerzan por proteger sus inversiones en vivienda.
El resultado central de mi investigación es que incluso si la evidencia empírica del fenómeno de la capitalización fiscal implica que efectivamente está “en todas partes”, tal evidencia no establece la validez del punto de vista del impuesto a los beneficios. Más bien, mi modelo muestra que si se adoptan todos los supuestos ciertamente estrictos del punto de vista del impuesto sobre los beneficios, la capitalización fiscal del valor de la tierra intrajurisdiccional completa también es totalmente coherente con el punto de vista del impuesto sobre el capital del impuesto sobre la propiedad y, de hecho, predicho por él.
Cuando se combinan con resultados anteriores que demuestran que la capitalización interjurisdiccional también es consistente con la perspectiva del impuesto al capital, los resultados de mi investigación implican que el fenómeno ampliamente observado de la capitalización del impuesto a la propiedad brinda poca o ninguna base para distinguir entre la perspectiva del impuesto al capital y la del impuesto a los beneficios. Es decir, la capitalización no nos dice si el impuesto a la propiedad debe verse principalmente como un impuesto progresivo sobre todo el capital que distorsiona de manera ineficiente las decisiones sobre el consumo de vivienda (el punto de vista del impuesto al capital), o como un cargo eficiente al usuario que no tiene efectos sobre la distribución del capital. ingresos (el punto de vista del impuesto sobre beneficios).
Una reconstrucción de la vista del impuesto sobre beneficios
Mi investigación comienza reconstruyendo el punto de vista del impuesto sobre beneficios de Tiebout-Hamilton en el contexto de una versión de equilibrio parcial del modelo de incidencia fiscal diferencial estándar, que se centra en los efectos del uso del impuesto sobre la propiedad en una única jurisdicción fiscal. Este enfoque es necesario porque las derivaciones de los puntos de vista del impuesto sobre los beneficios y el impuesto sobre el capital del impuesto sobre la propiedad se basan en enfoques teóricos algo diferentes.
El modelo de perspectiva del impuesto sobre beneficios de Hamilton caracteriza las propiedades de una economía en equilibrio, con los servicios públicos locales financiados por los impuestos sobre la propiedad residencial en lugar de los impuestos por cabeza asumidos por Tiebout. Por el contrario, las derivaciones del punto de vista del impuesto sobre el capital, como las de Mieszkowski (1972) y Zodrow y Mieszkowski (1986b), se basan en el análisis de la incidencia diferencial del impuesto iniciado por Harberger (1962). Bajo este enfoque, los efectos del impuesto a la propiedad se analizan construyendo primero un equilibrio inicial sin impuestos o solo impuestos a tanto alzado que no distorsionen, y luego introduciendo impuestos a la propiedad y analizando sus efectos.
Para facilitar una comparación de las dos visiones, mi análisis comienza derivando todos los resultados de la visión del impuesto sobre beneficios obtenidos en el modelo de capitalización fiscal intrajurisdiccional de Hamilton dentro del contexto de un modelo de incidencia fiscal diferencial, uno que es típico de la visión del impuesto sobre el capital pero que, sin embargo, hace los supuestos esenciales—y ciertamente bastante estrictos—característicos de las derivaciones del punto de vista del impuesto a los beneficios. En particular, los hogares son perfectamente móviles entre jurisdicciones locales competidoras con una fuente de ingresos exógena, y hay un número suficiente de jurisdicciones para satisfacer todos los gustos por los servicios públicos locales.
Siguiendo a Hamilton, el modelo tiene dos tipos diferentes de hogares, uno de los cuales demanda casas relativamente más grandes. Inicialmente, se supone que la economía local se encuentra en un equilibrio de Tiebout, con servicios públicos locales, así como vivienda y el bien compuesto provistos a niveles eficientes, y con servicios públicos locales financiados por impuestos por cabeza uniformes por hogar. La oferta fija de terrenos dentro de una jurisdicción se utiliza para casas grandes para “muchos demandantes” o casas pequeñas para “bajos demandantes”.
Luego se introducen en el modelo los impuestos a la propiedad sobre todas las tierras y el capital dentro de la jurisdicción, y los ingresos se utilizan para reducir el nivel de impuestos por cabeza mientras se mantiene fijo el nivel de servicios públicos per cápita. También se introduce la zonificación, asumiendo que las cantidades de tierra utilizadas para casas grandes y pequeñas son fijas. Esta es una versión débil del enfoque seguido por Hamilton, quien asume comunidades completamente desarrolladas y, por lo tanto, excluye cualquier cambio en la tierra o el capital asignado a los dos tipos de vivienda. De hecho, se requiere alguna forma de zonificación del uso de la tierra para que ocurra cualquier capitalización ya que, en ausencia de zonificación, toda la tierra dentro de la jurisdicción se vendería a largo plazo por el mismo precio y no habría capitalización (Ross y Yinger 1999). . En esta derivación del punto de vista del beneficio, también se supone que el capital de la vivienda es fijo, como en el análisis de Hamilton.
Los efectos de la introducción de impuestos a la propiedad sobre el capital inmobiliario y la tierra en este equilibrio inicial son idénticos a los predichos por Hamilton. En primer lugar, para las viviendas grandes, que experimentan un aumento desproporcionadamente mayor en los impuestos sobre la propiedad, el diferencial fiscal negativo resultante se capitaliza por completo en precios de vivienda más bajos. De manera similar, las casas pequeñas se venden con una prima que refleja exactamente el diferencial fiscal negativo entre el total de impuestos sobre la propiedad pagados y los beneficios asociados del cambio impositivo medidos por la reducción de los impuestos por cabeza.
Segundo, el cambio neto en el valor de la tierra debido a la capitalización en una jurisdicción heterogénea es cero; es decir, la cantidad agregada del descuento en los precios de la tierra para casas más grandes es igual a la cantidad agregada de la prima en los precios de la tierra para casas más pequeñas. Tercero, el precio de cada tipo de vivienda sube lo justo para compensar el costo de los servicios públicos que deben ser financiados con impuestos a la propiedad.
En resumen, todos los resultados de la visión fiscal de beneficios obtenidos por Hamilton se obtienen en el contexto de un modelo de incidencia fiscal diferencial de equilibrio parcial de una sola jurisdicción fiscal que está compuesta por hogares que son hom*ogéneos en cuanto a las demandas de servicios públicos, pero heterogéneos. con respecto a las demandas de vivienda. Una vez más, la capitalización implica que el impuesto predial es un impuesto de beneficio. En consecuencia, la combinación de pagos de impuestos a la propiedad y efectos de capitalización implica que (1) los contribuyentes pagan por todos sus servicios públicos locales; (2) tanto la vivienda como los servicios públicos locales se consumen a niveles eficientes; y (3) el impuesto a la propiedad resulta en ninguna redistribución del ingreso.
Capitalización bajo la vista del impuesto sobre el capital
Convertir este modelo para acomodar una versión de la vista del impuesto al capital es sencillo. Recuérdese, sin embargo, que este enfoque considera los efectos del impuesto a la propiedad desde la perspectiva de una única jurisdicción tributaria, que se modela como una pequeña economía abierta que enfrenta una oferta de capital perfectamente elástica. Dado que la tasa neta de rendimiento del capital se fija por supuesto, no se puede analizar el efecto del uso nacional del impuesto sobre la propiedad sobre el rendimiento del capital. Sin embargo, dentro del marco de la jurisdicción fiscal única, los efectos del impuesto a la propiedad sobre la asignación de capital de vivienda, así como los efectos de esta reasignación inducida por impuestos sobre todas las demás variables, incluidos los cambios en los precios de la tierra que son el foco del análisis , todavía se puede derivar.
La distinción clave entre los puntos de vista del impuesto sobre los beneficios y el impuesto sobre el capital del impuesto a la propiedad es que, según el último enfoque, no se supone que las existencias de capital para vivienda sean fijas (aunque se mantiene el supuesto de zonificación de suministros fijos de suelo para los dos tipos de vivienda). . Es decir, bajo la perspectiva del impuesto al capital, que refleja claramente una perspectiva de incidencia relativamente a largo plazo, los hogares pueden reducir su consumo de vivienda en respuesta a un aumento en el impuesto a la propiedad.
Dados estos supuestos, las implicaciones de la versión del impuesto sobre el capital del modelo son las siguientes. En primer lugar, el capital sale de la producción de casas grandes donde los impuestos sobre la propiedad son altos en relación con los beneficios recibidos, y entra en la producción de casas más pequeñas donde la factura del impuesto sobre la propiedad es baja en relación con los beneficios recibidos. Esta reasignación del capital inmobiliario es un factor importante para determinar la incidencia: quién paga en última instancia el impuesto sobre la propiedad. El análisis muestra que las rentas de la tierra aumentan inequívocamente para la tierra usada para casas pequeñas y disminuyen para la tierra usada para casas grandes, y son estos cambios en las rentas de la tierra los que se capitalizan en los precios de la tierra. El resultado clave es que estos efectos de capitalización del valor de la tierra según el punto de vista del impuesto sobre el capital son precisamente los mismos que los calculados previamente bajo el punto de vista del impuesto sobre los beneficios. Por lo tanto, la existencia de la capitalización no ayuda a resolver la cuestión crítica de si el punto de vista del beneficio o el punto de vista del impuesto al capital describen con mayor precisión la incidencia y los efectos económicos del impuesto a la propiedad.
Los otros resultados derivados del modelo de Hamilton también se obtienen en este modelo de impuesto al capital. El efecto neto de la capitalización del impuesto a la propiedad sobre el valor agregado de la tierra dentro de la jurisdicción fiscal es cero. De manera similar, los efectos del impuesto a la propiedad sobre los precios de la vivienda, que aumentan en una cantidad apenas suficiente para compensar el valor de los servicios públicos recibidos, también son idénticos en los dos modelos, lo que implica que los precios de la vivienda para las viviendas más pequeñas aumentan proporcionalmente más que los precios de las viviendas más grandes. casas
A pesar de esta distorsión de la asignación de capital de vivienda bajo la perspectiva del impuesto sobre el capital, los efectos locales del uso del impuesto sobre la propiedad aún tienen algunas características muy importantes que son características de un impuesto sobre beneficios. Por ejemplo, los residentes pagan por los servicios públicos locales netos recibidos (aquellos que no se financian con impuestos personales) en forma de precios de vivienda más altos. Simultáneamente, los diferenciales fiscales se capitalizan en valores de la tierra, de modo que el efecto neto de la carga del impuesto sobre la propiedad y la capitalización del valor de la tierra es que los futuros compradores de ambos tipos de viviendas paguen efectivamente por lo que obtienen en servicios públicos.
Por lo tanto, la diferencia esencial entre los dos puntos de vista del impuesto a la propiedad es que, bajo el punto de vista del impuesto al capital, la capitalización del valor de la tierra ocurre debido a las reasignaciones de capital entre los tipos de vivienda, lo que implica ineficiencia en el mercado de la vivienda. Bajo la perspectiva del impuesto a los beneficios, la capitalización ocurre con respecto a las existencias de capital de vivienda fijo y no hay distorsión de la asignación de capital de vivienda. Por ejemplo, si un gobierno local financia un aumento en el gasto público con impuestos a la propiedad adicionales, los efectos de capitalización resultantes son los mismos bajo ambos puntos de vista (y causan las mismas ganancias y pérdidas en el momento de la implementación). Sin embargo, la perspectiva del impuesto al capital implica que, a largo plazo, la demanda de vivienda disminuirá, mientras que el consumo de vivienda permanece sin cambios bajo la perspectiva del impuesto a los beneficios.
Mi modelo también muestra que, bajo la perspectiva del impuesto al capital, el consumo de vivienda per cápita disminuye sin ambigüedades para ambos tipos de hogares, que es el resultado estándar de que el impuesto a la propiedad causa una reducción ineficiente en el consumo de vivienda. Además, el número de hogares que compran casas pequeñas aumenta sin ambigüedades, mientras que el efecto neto sobre el número de hogares que compran casas grandes es teóricamente ambiguo y la población total en la jurisdicción aumenta.
Conclusión
Este análisis muestra que, dentro del contexto de un marco analítico de equilibrio parcial caracterizado por supuestos típicos de la perspectiva de los beneficios del impuesto a la propiedad, la capitalización intrajurisdiccional en valores de la tierra de los diferenciales fiscales es totalmente consistente con la perspectiva del impuesto al capital de el impuesto a la propiedad. Resultados anteriores demuestran que la capitalización interjurisdiccional también es consistente con la perspectiva del impuesto al capital (Kotlikoff y Summers 1987). Juntos, estos resultados sugieren, contrariamente a las afirmaciones de los defensores del impuesto sobre beneficios, que la evidencia empírica que respalda la capitalización total de los impuestos sobre la propiedad en el valor de la tierra, ya sea dentro o entre jurisdicciones, proporciona poca o ninguna evidencia que permita a los investigadores distinguir entre el impuesto sobre el capital y el beneficio. opiniones fiscales.
En cambio, la cuestión clave es si las restricciones de zonificación u otros mecanismos destacados por los defensores del punto de vista del impuesto sobre beneficios son lo suficientemente vinculantes como para impedir los ajustes a largo plazo en el capital de la vivienda previstos por el punto de vista del impuesto sobre el capital. Este tema promete ser un tema fértil para futuras investigaciones, lo que puede ayudar a aclarar la respuesta a la pregunta crítica y de larga data de quién paga el impuesto a la propiedad residencial.
george r zodrow es profesor de economía y Rice Scholar en el Programa de Política de Impuestos y Gastos del Instituto Baker para Políticas Públicas de la Universidad Rice en Houston, Texas.
Referencias
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